FUNDAMENTOS ECONÓMICOS EN LA GESTIÓN DEL AGUA EN ESPAÑA. LOS COSTES AMBIENTALES Y COSTES DE RECURSO.

El servicio urbano de abastecimiento y saneamiento del agua es un caso típico de servicio público con precios regulados. Un servicio con un coste y en el cual, según cita la Directiva Marco del Agua (DMA, 2000) en su Artículo 9, “los estados miembros deberán tener en cuenta el principio de recuperación de los costes de los servicios relacionados con el agua”.

Además, la DMA indica en el Considerando 38 que “el principio de recuperación de los costes de los servicios relacionados con el agua, incluidos los costes medioambientales y los relativos a los recursos asociados a los daños o a los efectos adversos sobre el medio acuático, deben tenerse en cuenta, en particular, en virtud del principio de que quien contamina paga”.

Es decir, la DMA, redactada en el año 2000, establecía unos objetivos marcados para el año 2010 en los cuales se englobaban la recuperación de los costes y el reflejo dentro de estos de las partidas referentes a costes ambientales y costes del recurso. Pero actualmente, en el año 2013, aún existen servicios de agua potable y alcantarillado (Caudete, 2012) que son deficitarios incluso sin tener en cuenta todos los costes que nombra la DMA.

La comisión europea señala que la política de tarificación de agua tiene que reflejar los siguientes costes, tal y como se adelantaba en el enunciado de esta actividad:

  • Los costes financieros de la prestación de los servicios del agua (costes de explotación, mantenimiento y de capital).
  • Los costes ambientales.
  • Los costes del recurso.

Los costes ambientales y del recurso en el contexto de la DMA se pueden considerar como los costes de evitación, prevención o reparación de daños a los ecosistemas derivados del uso del agua y se deben evaluar por el coste de las medidas adoptadas a tales fines.

Costes Medio Ambientales

De una manera más detallada, los costes ambientales se definen como “el coste de los daños que los usos del agua imponen al medio ambiente y los ecosistemas y a aquellos que usan el medioambiente” WATECO (2003). Los casos más habituales son la sobreexplotación de ríos y de acuíferos, en el caso del abastecimiento, y el vertido de aguas contaminadas, en el caso del saneamiento.

Un ejemplo de aplicación de costes medioambientales o de recurso, sería que una Confederación estableciera un canon por cada m3 de agua captada de los acuíferos, dependiendo del lugar y el estado de los mismos.

Otro ejemplo de coste medioambiental es el que directamente soportan los usuarios mediante el pago del Canon de Saneamiento, el cual se destina a financiar la depuración del agua residual. En el caso de la Comunidad Valenciana, el órgano competente encargado de la construcción de depuradoras y su posterior gestión en la EPSAR.

Existe un canon que trata de proteger los ecosistemas acuáticos que sufren estas descargas llamado Canon de Control de Vertidos que establece un pago anual para los usuarios que descargan aguas residuales en las masas de agua de acuerdo con la composición de la carga contaminante. Los ingresos derivados de este canon se invierten a su vez en estudios, vigilancia, seguimiento, protección y mejora del medioambiente.

Costes de Recurso

El coste del recurso se asocia con el coste de oportunidad al que se renuncia cuando un recurso escaso es asignado a un uso en lugar de a otros posibles. Se interpreta como el coste que conllevaría traer el agua desde otra fuente o como el coste de expansión de la red (Dewees, 2002).

En el caso de los sistemas de distribución de agua potable en ámbitos urbano este coste debería estar incluido en el precio de venta en alta del agua a la ciudad, dado que es en ese ámbito en el que se produce habitualmente la competencia por el recurso.

Aunque en España, solo se habla de coste de recurso cuando el suministro urbano afecte al caudal medioambiental o caudal ecológico de un río, con lo que su cálculo entraría de lleno en el ámbito de los costes ambientales, o cuando la escasez del recurso impone restricciones en la cantidad o calidad de agua disponible por los propios usuarios urbanos.

En Galicia Costa (Augas de Galicia, 2011) no se evaluó el coste del recurso por tener bastante menor relevancia que, por ejemplo, en otros lugares de España con mayores problemas de escasez.

Aplicación del modelo de costes en los sistemas de distribución de agua potable y Alcantarillado

La teoría sobre el modelo de costes adecuado para el cumplimiento de los ideales propuestos por la DMA es muy extensa y clara. Una somera clasificación de los costes, dirigida a la determinación del nivel de la tarifa, es la propuesta por Barberán et al. (2008):

  1. Costes de operación y mantenimiento
  2. Costes de capital (amortización)
  3. Costes de oportunidad del capital
  4. Costes de oportunidad del recurso
  5. Costes ambientales

Pero los costes ambientales y los de recurso han sido tradicionalmente ignorados en la política hídrica. Dichos costes, que son debidos a la realización de unas actuaciones, conllevan unos beneficios (Gómez y Martin, 2011). Parte de estos beneficios tendrán un reflejo en el mercado, por ejemplo la disminución de los costes de extracción si mejora el nivel de un acuífero, disminución de los costes de tratamiento del agua, etc.; y parte de ellos no, como por ejemplo los beneficios asociados a los valores de uso indirecto, valores de opción y valores de “no uso”.

En la práctica, las cosas son muy diferentes. El Instituto Aragonés del Agua (2013) dice que solamente se debe incluir este epígrafe de costes si efectivamente la administración ha evaluado y exigido este importe por la vía de cánones, tasas u otras figuras tributarias. Otras guías, simplemente hacen mención a lo que dice la DMA y aquellos costes que deba incurrir el servicio en adaptación a las especificaciones y requerimientos de la Directiva Marco del Agua (Aeas, 2012).

Motivos por los cuales no se consideran estos costes ambientales y de recurso

A nivel municipal, y por regla general no se tienen presentes los costes ambientales y de recurso en el estudio de costes de los servicios de agua potable y evacuación de aguas residuales y pluviales. Varios ejemplos son los estudios de costes del ciclo integral del agua en Zaragoza (Barberán et al. 2008) o el de Caudete (2012), en donde tan solo se incluyen los cánones de depuración.

Varios pueden ser los motivos por los que no se incluyen más costes:

  • Dificultad en la cuantificación de los mismos. Existen diversos métodos de valoración que varían no sólo en su complejidad de aplicación sino en las valoraciones obtenidas y, por otra parte, en que la escala adecuada de valoración  no es la local sino la de la cuenca hidrográfica. Para poder hacer una buena aproximación de los costes medioambientales y del recurso, nos encontramos con una serie de problemas que deben ser tenidos en cuenta:
    • Es necesario conocer la diferencia existente entre el buen estado ecológico de las masas de agua y el estado actual, para lo que tendríamos que disponer de un análisis de presiones e impactos cuantitativa y cualitativa y un red de calidad idónea.
    • De manera implícita, si se pretende hacer una comparación del estado actual de las masas de agua y el buen estado ecológico, deben estar fijados claramente los objetivos de calidad.
    • La calidad actual y el buen estado se deben definir en base a características físicas, químicas, biológicas e hidromorfológicas.
    • Tiene que ser posible conocer la productividad del agua para los distintos sectores para evaluar posibles competencias por el uso del recurso si éste es escaso.
    • Los programas de medidas son un input necesario para conseguir el buen estado ecológico y por lo tanto tiene que ser conocido su coste para aplicarlo adecuadamente al coste medioambiental.
  • Los costes medioambientales y del recurso no pueden calcularse a nivel municipal, debido a los múltiples agentes que pueden verse implicados
  • En cuanto a los costes de oportunidad del recurso podrían considerarse nulos dado el diferencial de precios del agua importada al sistema urbano (suministro en alta, si existe) frente al precio del agua utilizada por los otros tipos de usuarios y porque no se dan situaciones de escasez que limiten la cantidad o calidad de agua en la ciudad.

Muchos casos no contemplan todas las afecciones al ambiente que estos servicios provocan. Según se cita en el estudio de costes de Zaragoza: “los costes ambientales inducidos por el consumo de agua en la ciudad de Zaragoza en caso de existir serán bajos, ya que el principal coste ambiental, asociado al vertido de aguas residuales, se encuentra ya internalizado en su práctica totalidad a través del coste de la depuración.”

Además, el artículo 4 de la DMA permite la derogación de los objetivos ambientales cuando éstos no puedan conseguirse por incurrir en “costes desproporcionados”. En tales circunstancias excepcionales se deberán definir alguno de los objetivos alternativos siguientes:

  • Una prórroga de plazo del cumplimiento del buen estado de hasta dos ciclos de planificación, es decir, hasta el año 2027.
  • Un objetivo menos riguroso (consecución de un estado “aceptable”).

Costes ambientales y de recurso en Europa

Los autores Martin-Ortega y Berbel (2009) realizan un extenso estudio sobre estudios europeos relacionados con la estimación de beneficios y costes ambientales en el contexto de la DMA.

Un resumen de dicho estudio se puede observar en la siguiente tabla:

País

Aspectos evaluados

Metodología

Contexto/observaciones

Países Bálticos

Continuidad del río, migración de peces y eutrofización

VC.

Proyecto ENCOBALT

Francia

Varios

VC y Otros.

Revisión de estudios existentes y desarrollo de guías para TB.

Alemania

Hidromorfología, difusión de la contaminación en aguas superficiales, retención de nutrientes, biodiversidad

Costes reposición, TB.

Demarcación del Weser y Wera (escala Länder). Desarrollo de un manual práctico.

Tasa e impuestos ambientales.

Recopilación de datos existentes.

Informe de recuperación de costes. Estudios de caso: subcuenca de Mittelrhein, subcuenca de Lippe y región de Leipzig.

Rumanía

Contaminación superficial

No especificado

Estudio piloto para la Demarcación del Bistrita.

Bélgica, Holanda  y Francia

Aguas superficiales y costeras

VC.

Desarrollado en el contexto de la Comisión Internacional del Scheldt.

Holanda

Restauración ecológica, mejora de agua de baño, mejora de la calidad del agua.

Preferencias expresadas.

Costes de las medidas de recuperación de la calidad

Estimación costes.

Informe de recuperación de costes (artículo 9 DMA)

Eslovenia

Contaminación por nitratos y pesticidas en aguas subterráneas

VC.

Estudio piloto para la Demarcación del Krka. Financiado por la UE (BRIDGE).

España

Aguas superficiales

EE y mecanismos de participación pública.

Plan de cuenca del río Cidacos. Aplicación de la Guía de Análisis Económico de la DMA,

Coste de oportunidad de mantenimiento de caudales mínimos.

Modeliación hidroeconómica.

Desarrollo de herramientas para el análisis económico de mínimos. Sistemas de recursos hídricos en aplicación de la DMA.

Beneficios ambientales de la mejora de la calidad del agua

VC y EE.

Aplicación a la Demarcación Hidrográfica del Guadalquivir

Suecia

Continuidad, ecología, hidromorfología y energía hidráulica.

EE.

Iniciativa de la Agencia Sueca de Protección de hidráulica. Medio Ambiente en el contexto de la identificación de masas de agua altamente modificadas.

Reino Unido

Costes desproporcionados de la DMA

Preferencia expresada y TB.

DEFRA. Análisis coste-eficacia y desarrollo de metodologías para la evaluación de costes desproporcionados.

Valor de la mejora de la calidad ecológica.

EE.

Cuencas Motray y Brothock (Escocia)

Beneficios de los programas de medida de la DMA en Inglaterra y Gales

EE.

Proyecto de investigación (DEFRA re CRP Project 4b/c)

Siglas: VC: valoración contingente, EE: experimentos de elección y TB: transferencia de beneficios.

Como conclusión de este estudio se puede ver que la mayoría de los países europeos, al menos los contemplados por el citado estudio, están al mismo nivel en cuanto a la implantación de estos costes. Existe la percepción de que los beneficios y costes ambientales no son un asunto fundamental y que no jugarán un papel decisivo en la recuperación de los costes de los servicios del agua o en el análisis coste eficacia de las medidas.

En cualquier caso, la mayoría de los trabajos ahí señalados (salvo el caso británico) proceden del ámbito académico o tienen un carácter experimental y no para ámbito urbano.

Otro  caso relacionado con los costes ambientales, y cada vez en mayor medida, en las áreas metropolitanas de Europa son los que se contemplan para conseguir una gestión sostenible de aguas de lluvia, y que aborda Soriano (2012) en uno de sus estudios. Según la autora, algunas de las actuaciones son las siguientes:

  • En los Países Bajos, algunos municipios decidieron aplicar la desconexión de los desagües pluviales de la red de alcantarillado y proporcionar ayuda financiera a los propietarios de viviendas que quieran desconectar (p. ej. 5 € /m² de superficie desconectada del municipio de Nÿmegen).
  • En Alemania, destaca el apoyo económico para la construcción de tejados verdes para reducir escorrentía del agua de tormenta, impulsado a través de ayudas públicas o mediante reducción de impuestos (el “rain tax” por ejemplo).
  • En Francia se ha aplicado una reducción en el impuesto sobre la renta derivada de inversiones en la recogida de agua de lluvia y en su reutilización.
  • Finalmente en Finlandia se han ofrecido subvenciones para la creación de humedales multifuncionales. Este es un ejemplo de aplicación de subvenciones en el desarrollo rural  que ayudan en la prevención de inundaciones en ámbitos urbanos.

En todas estas ciudades dan por hecho el qué urbanizar una zona, se está impermeabilizando el terreno y por lo tanto incrementando aumento el caudal pluvial que hay que evacuar cuando se produzca una tormenta. El reducir estos problemas, que pueden presentar serias inundaciones, llevan asociados unos costes. Pero los casos expuestos anteriormente no siguen las indicaciones de la DMA, es decir, no recuperan por vía tarifas todos estos costes, sino que bonifican a los abonados para conseguir los objetivos marcados.

Conclusiones

Hace ya más de una década que nació la Directiva Marco del Agua en la cual se indicaba, entre otras muchas cosas, el reflejo y la recuperación de los costes ambientes en los servicios de distribución de agua potable y saneamiento.

Esta política de costes, necesaria para conseguir unos servicios sostenibles, no está implantada en España correctamente.

Y la responsabilidad debe quedar por tanto compartida entre los usuarios del agua que tendrán que contribuir económicamente de manera responsable para garantizar la sostenibilidad del recurso, y las autoridades públicas de cada demarcación que deberán llegar a disponer de una estimación lo más ajustada a la realidad posible, de las necesidades económicas que implica mantener el buen estado ambiental.

Sin embargo, aunque se han llevado a cabo iniciativas a escala europea para apoyar a los gestores públicos en la incorporación de los beneficios ambientales, el avance es todavía escaso y en muchos casos queda restringido a estudios experimentales en el ámbito académico, como abordan Martin-Ortega y Berbel (2009).

 

Bibliografía

AEAS (2012), “Guía de Tarifas de los Servicios de Abastecimiento y Saneamiento de Agua.”. www.aeas.es

Augas de Galicia (2011), “Anejo IX. Recuperación de costes de los servicios del agua.” Plan Hidrológico – Demarcación Hidrográfica de Galicia Costa.

Barberán, R.; Costa, A. y Alegre, A. (2008), “Los costes de los servicios urbanos del agua. Un análisis necesario para el establecimiento y control de tarifas”. Hacienda pública española. Revista de Economía Pública, 186-(3/2008): 123-155.

Dewees, D. N. (2002), “Pricing municipal services: The economics of user fees”, Canadian Tax Journal, 50 (2): 586-599.

DMA (2000), Directiva 2000/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 23 de octubre de 2000 por la que se establece un marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de las aguas, la Directiva Marco del Agua

GÓMEZ, J. y MARTIN, J. (2011): “Agua, economía y territorio: nuevos enfoques de la Directiva Marco del Agua para la gestión del recurso”. Revista de Estudios de economía aplicada, Vol. 29 – 1 2011 PÁGS. 65 – 94.

Instituto Aragonés del Agua (2013), “Tarifas de agua”. Zaragoza.

http://www.aragon.es/DepartamentosOrganismosPublicos/Organismos/InstitutoAragonesAgua/Noticias/ci.2013_03_18_Tarifas.detalleDepartamento?channelSelected=aece8d73531ad310VgnVCM2000002f551bacRCRD

MARTIN-ORTEGA, J. y BERBEL, J. (2009): “Beneficios y costes ambientales en la Directiva Marco del Agua: conceptos y estimación”. Revista de Estudios Geográficos, LXIXM, pp. 577-607.

M.I. de Caudete (2012). “Anteproyecto de Explotación”. Proceso de licitación del contrato de Explotación de los Servicios de agua potable y alcantarillado.

Ministerio de Medio Ambiente (2007), “Precios y costes de los Servicios del Agua en España. Informe integrado de recuperación de costes de los servicios de agua en España.” Serie Monografías.

SORIANO, L. (2012): “Estrategias integradas para la gestión sostenible de aguas de lluvia en áreas metropolitanas”. Congreso nacional del Medio Ambiente, CONAMA 2012

WATECO Working Group 2.6 (2003), Economics and the environment. The implementation challenge of the water framework directive. Guidance document nº 1, Luxembourg: European Commission. Avalilable at www.circa.europa.eu

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